English version: scroll down

Waarom het echte probleem niet de kluis is, maar onze risicomijdende informatiecultuur

Deze blog is het derde deel in mijn reeks over het geheugen van de overheid. In de eerste twee delen beschreef ik waarom archiveren veel meer is dan het bewaren van documenten. De recente discussie over de datakluis bij de Belastingdienst laat zien hoe actueel die analyse nog steeds is. De datakluis is namelijk niet zozeer het probleem, maar vooral een symptoom van een bredere ontwikkeling.

De datakluis als spiegel

De recente berichten over de zogenoemde datakluis van de Belastingdienst voelen voor mij allesbehalve verrassend. Integendeel. Wie zich al jaren bezighoudt met archivering en informatiebeheer binnen de overheid herkent onmiddellijk het patroon. In 2019 werden miljoenen bestanden uit productieomgevingen gehaald en ondergebracht in een afgeschermde omgeving. De aanleiding was begrijpelijk: de organisatie liep achter met de uitvoering van de AVG en de Archiefwet en wilde de risico’s van onbeheerde persoonsgegevens beperken. Het was bedoeld als een tijdelijke tussenstap, een soort pre-depot, totdat de informatie kon worden beoordeeld, vernietigd of duurzaam gearchiveerd. Zie mijn eerdere blog Pre-depot hierover. 

Nu blijkt dat juist in die tijdelijke voorziening documenten aanwezig waren die mogelijk relevant waren voor de parlementaire enquête naar de toeslagenaffaire. Dat roept vanzelfsprekend vragen op. Maar misschien nog belangrijker: het legt een fundamenteel probleem bloot dat veel verder reikt dan deze ene datakluis.

Een herkenbaar patroon binnen de overheid

In mijn werk kom ik vergelijkbare situaties regelmatig tegen. Niet alleen bij ministeries, maar ook bij gemeenten, uitvoeringsorganisaties en andere overheden. Tijdelijke opslagomgevingen, pre-depots, migratieschijven, netwerkschijven of verzamelingen ‘zwarte data’ ontstaan zelden vanuit een vooropgezet plan. Ze ontstaan omdat organisaties voortdurend veranderen.

Nieuwe informatiesystemen volgen elkaar in hoog tempo op. Leveranciers worden vervangen. Projecten eindigen, reorganisaties volgen elkaar op en medewerkers vertrekken. Consultants komen en gaan. Iedere verandering laat digitale sporen achter die niet altijd direct kunnen worden verwerkt binnen de bestaande archiefprocessen. Tijdelijke oplossingen worden daardoor gemakkelijk langdurige oplossingen. Ik herken dat bij elk departement en elke uitvoeringsorganisatie. 

Van buitenaf lijkt dat soms op chaos of zelfs op bewuste verberging. In werkelijkheid is het vaak een logisch gevolg van een complexe informatiehuishouding waarin niemand nog het volledige overzicht heeft. Dat maakt het niet minder problematisch, maar wel beter verklaarbaar.

Goede bedoelingen kunnen toch verkeerd uitpakken

Juist daarom is nuance belangrijk. Een datakluis is op zichzelf geen bewijs van kwade opzet. Integendeel. Veel medewerkers handelen juist vanuit een sterk verantwoordelijkheidsgevoel. Zij willen persoonsgegevens beschermen, voldoen aan wet- en regelgeving en voorkomen dat gevoelige informatie onbeheerd blijft circuleren. Vanuit dat perspectief is het logisch om data tijdelijk veilig weg te zetten totdat deze zorgvuldig kan worden beoordeeld.

Het probleem ontstaat wanneer zo’n tijdelijke voorziening langzaam buiten het collectieve geheugen van de organisatie verdwijnt. Niet omdat iemand dat bewust wil, maar omdat de aandacht verschuift naar nieuwe projecten, nieuwe crises en nieuwe politieke prioriteiten. De techniek bewaart de informatie nog wel, maar de organisatie vergeet dat zij bestaat. En precies daar begint het risico.

De prijs van een risicomijdende cultuur

Naast de technische complexiteit speelt namelijk nog een tweede mechanisme. Binnen veel overheidsorganisaties zie ik een cultuur waarin risico’s vooral worden beheerst door ze niet groter te laten worden dan strikt noodzakelijk. Medewerkers signaleren problemen, schrijven memo’s en leggen zorgen vast, maar escalatie blijft vaak uit.

Dat is begrijpelijk. Politieke gevoeligheid, media-aandacht en persoonlijke verantwoordelijkheid maken dat niemand graag de boodschapper van slecht nieuws is. Voor een medewerker voelt een interne notitie vaak veiliger dan een stevige escalatie richting management. Voor management is het soms aantrekkelijker een probleem beheersbaar te houden dan een lastig gesprek met de politieke leiding te voeren.

Dat is geen kwestie van onwil of gebrek aan integriteit. Het is een cultuur waarin het beperken van persoonlijk en bestuurlijk risico vaak zwaarder weegt dan het zichtbaar maken van onzekerheden. Juist daardoor kunnen tijdelijke uitzonderingen langzaam onderdeel worden van de normale werkwijze.

Het collectieve geheugen van de democratie

Daarmee raken we aan de kern van het probleem. Archiveren is geen administratieve verplichting die pas relevant wordt wanneer een dossier moet worden teruggevonden. Archiveren is het collectieve geheugen van de overheid. En daarmee uiteindelijk ook van de samenleving.

Toen ik enkele jaren geleden de sprookjes uit het Datakoninkrijk schreef, leek dat nog een speelse manier om de gevolgen van slecht informatiebeheer zichtbaar te maken. Een koninkrijk zonder geboorteregister of een wereld waarin data door de tijd reist waren bedoeld als metaforen. De actualiteit laat zien dat zulke verhalen soms minder fictief zijn dan we zouden willen.

In mijn eerdere blogs beschreef ik al dat een overheid zonder betrouwbaar geheugen haar eigen handelen niet meer kan reconstrueren. Parlementaire controle wordt moeilijker. Rechters beschikken niet over het volledige feitencomplex. Burgers kunnen hun rechten minder goed uitoefenen. Verantwoording verandert dan langzaam van een feitelijke reconstructie in een zoektocht naar fragmenten.

De discussie over de datakluis laat precies zien hoe kwetsbaar dat geheugen kan worden. Niet doordat informatie verdwijnt, maar doordat niemand meer weet waar zij zich bevindt of welke betekenis zij nog heeft.

De echte les van de datakluis

Daarom zie ik de datakluis niet als het echte probleem. Zij is vooral een symptoom. Het onderliggende probleem is dat de overheid haar informatievoorziening nog te vaak organiseert vanuit afzonderlijke systemen, tijdelijke oplossingen en organisatorische grenzen, terwijl burgers één overheid ervaren. Het Huis van Thorbecke stond toe dat ministeries gesloten digitale informatie-silo’s werden en nog steeds zijn. 

Zolang informatie over tientallen applicaties, netwerkschijven, pre-depots en tijdelijke opslaglocaties verspreid blijft, zal iedere reorganisatie of systeemvervanging nieuwe blinde vlekken creëren. Dan blijft de kans bestaan dat cruciale informatie pas jaren later opnieuw wordt ontdekt. Dat is uiteindelijk geen technisch probleem, maar een bestuurlijk probleem.

Technologie kan veel, maar cultuur bepaalt het resultaat

Gelukkig beschikken we tegenwoordig over veel betere mogelijkheden dan tien jaar geleden. Informatie kan vanaf het moment van ontstaan worden voorzien van context, metadata en bewijswaarde. Pre-depots kunnen geautomatiseerd worden beheerd. Ook grote hoeveelheden ongestructureerde informatie kunnen tegenwoordig worden geanalyseerd en verantwoord worden opgenomen in de informatiehuishouding. Nieuwe initiatieven zoals i-Archon (Innovatief Archiveren Overheid Nederland) laten zien dat deze ontwikkeling niet langer toekomstmuziek is. 

Maar techniek alleen verandert geen organisatie. Uiteindelijk vraagt dit om een cultuur waarin transparantie belangrijker wordt gevonden dan risicomijding. Waarin medewerkers worden beloond wanneer zij problemen vroegtijdig zichtbaar maken in plaats van afgerekend op het feit dat zij ze hebben gesignaleerd. En waarin bestuurders begrijpen dat goed informatiebeheer niet alleen een compliancevraagstuk is, maar een voorwaarde voor democratische controle.

Het geheugen behouden

De discussie over de datakluis vraagt daarom om meer dan een onderzoek naar wat er precies is misgegaan. Zij vraagt om een fundamentele herwaardering van het digitale geheugen van de overheid.

Niet alles wat misloopt, is het gevolg van kwade opzet. Veel is verklaarbaar vanuit de enorme complexiteit van moderne informatievoorziening en een cultuur waarin het vermijden van risico’s vaak vanzelfsprekend is geworden. Maar juist daarom mogen we ons daar niet bij neerleggen. Want een overheid die haar eigen informatie niet meer volledig kent, verliest uiteindelijk ook het vermogen om zich tegenover parlement en samenleving te verantwoorden.

En zonder een betrouwbaar geheugen bestaat uiteindelijk ook geen betrouwbaar bestuur. Misschien is dat wel de opmerkelijkste les. Soms zeggen een paar sprookjes over een denkbeeldig Datakoninkrijk meer over de werkelijkheid dan we op het moment van schrijven beseffen. Niet omdat de werkelijkheid een sprookje is geworden, maar omdat goede metaforen hardnekkig actueel blijken.

Naschrift

De actualiteit rond de datakluis deed mij denken aan twee sprookjes die ik enkele jaren geleden schreef. Het Koninkrijk zonder Geboorteregister gaat over wat er gebeurt wanneer een samenleving haar institutionele geheugen kwijtraakt. Het Koninkrijk van de Data Tijdmachines beschrijft hoe informatie die op verschillende momenten wordt vastgelegd en teruggevonden, meerdere werkelijkheden kan creëren. Destijds waren het fictieve verhalen om complexe archiveringsvraagstukken toegankelijk te maken. De gebeurtenissen van vandaag laten zien hoe dicht fictie en praktijk soms bij elkaar liggen.

i-Archon (Innovatief Archiveren Overheid Nederland) is een landelijk initiatief voor innovatieve, duurzame en intelligente archivering van overheidsinformatie. Het initiatief richt zich op nieuwe methoden om grote hoeveelheden data – inclusief grijze en zwarte data in bestaande datakluizen – geautomatiseerd te doorzoeken, te classificeren en automatisch duurzaam te archiveren. Daarbij worden archiefwaardige gegevens automatisch verrijkt met de metadata die nodig zijn om te voldoen aan de eisen van de Archiefwet.

Deel 1 https://hanstimmerman.me/nl_nl/het-geheugen-van-de-overheid-1/

Deel 2 https://hanstimmerman.me/nl_nl/het-geheugen-van-de-overheid-2/

Photo by S J

—————————-  Translated by ChatGPT  ———————-

The Data Vault and the Government’s Memory

Why the data vault is not the real problem, but a symptom of a risk-averse information culture

This is the third article in my series on the institutional memory of government. In the previous two articles, I argued that archiving is about much more than preserving documents. The recent discussion surrounding a “data vault” at the Dutch Tax Administration demonstrates just how relevant that observation remains. The vault itself is not the real issue; it is a symptom of a much broader challenge.

The data vault as a mirror

The recent news about the so-called data vault at the Dutch Tax Administration did not surprise me. On the contrary. Anyone who has worked in records management and information governance within government will immediately recognize the pattern.

Back in 2019, millions of files were removed from operational systems and placed in a protected storage environment. The reasoning was understandable. The organization was struggling to comply with both privacy legislation (GDPR) and archival requirements, and wanted to reduce the risks associated with unmanaged personal data. The vault was intended as a temporary measure until the information could be properly assessed, archived, or lawfully destroyed.

Years later, it emerged that this temporary repository contained documents that may have been relevant to the parliamentary inquiry into the Dutch childcare benefits scandal but were never made available during the investigation. That naturally raises important questions. More importantly, however, it exposes a structural problem that extends far beyond a single data vault.

A familiar pattern across government

In my work, I encounter similar situations on a regular basis—not only in national government, but also in municipalities, public agencies and other public-sector organizations. Temporary repositories, pre-archive environments, migration servers and collections of so-called “dark data” rarely exist because someone deliberately planned them. They emerge because organizations are constantly changing.

Information systems are replaced. Vendors come and go. Projects end, reorganizations follow, employees move on, and consultants rotate in and out. Every transition leaves behind digital traces that cannot always be incorporated immediately into existing archival processes. Temporary solutions gradually become permanent ones.

From the outside, this may look like chaos—or even deliberate concealment. In reality, it is often the inevitable consequence of a highly fragmented and complex information landscape in which no single person retains the complete overview. That does not make the situation any less problematic, but it does make it more understandable.

Good intentions can still lead to bad outcomes

That is why nuance matters. A data vault is not, in itself, evidence of misconduct. Quite the opposite. Most public servants involved act from a genuine sense of responsibility. They want to protect personal data, comply with legislation, and prevent sensitive information from circulating without proper safeguards. From that perspective, temporarily isolating data while awaiting proper assessment can be a sensible decision.

The real problem begins when a temporary solution slowly disappears from the organization’s collective awareness. Not because anyone deliberately hides it, but because attention shifts to new projects, new crises and new political priorities. The technology continues to preserve the information, while the organization gradually forgets that it exists.

And that is precisely where the real risk begins.

The cost of a risk-averse culture

Alongside technical complexity, there is another mechanism at work. Across many public organizations I observe a culture in which risks are primarily managed by preventing them from escalating.

Employees identify issues, write internal memoranda and document concerns, yet formal escalation often stops there.

This is understandable. Political sensitivity, media scrutiny and personal accountability make few people eager to become the bearer of unwelcome news. For an employee, writing a memo often feels safer than challenging senior management. For managers, keeping a problem contained may seem preferable to initiating difficult conversations with political leadership.

This is not necessarily a question of integrity or bad faith. It is a culture in which minimizing personal and organizational risk often outweighs exposing uncertainty. As a result, temporary exceptions slowly become accepted practice.

The collective memory of democracy

This brings us to the heart of the matter.

Archiving is not simply an administrative obligation that becomes relevant when someone needs to retrieve a file. Archiving is the institutional memory of government—and ultimately the collective memory of society itself.

Several years ago, I wrote a series of fairy tales set in the fictional Kingdom of Data. At the time, they were intended as playful metaphors to explain the consequences of poor information management. One story described a kingdom without a birth registry; another imagined a world in which data travelled through time. They were fictional stories designed to make complex information governance concepts accessible. Recent events suggest that those metaphors are becoming less fictional than any of us would like.

In my earlier articles, I argued that without a trustworthy institutional memory, governments lose the ability to reconstruct their own actions. Parliamentary oversight becomes more difficult. Courts no longer have access to the complete factual record. Citizens become less able to exercise their rights. Accountability gradually shifts from reconstructing facts to searching for fragments.

The discussion surrounding the data vault illustrates exactly how vulnerable that institutional memory can become—not because information disappears, but because no one any longer knows where it resides or what significance it holds.

The real lesson of the data vault

For that reason, I do not see the data vault as the actual problem. It is merely a symptom.

The underlying issue is that government information is still managed across isolated systems, temporary repositories and organizational boundaries, while citizens experience government as a single institution.

As long as information remains scattered across dozens of applications, shared drives, pre-archive environments and temporary storage locations, every migration, reorganization or technology replacement will create new blind spots. Critical information will continue to resurface years after decisions have been made.

Ultimately, this is not a technical challenge.

It is a governance challenge.

Technology can help, but culture determines success

Fortunately, today’s technology offers far more possibilities than it did even a decade ago. Information can be captured with context, metadata and evidential value from the moment it is created. Pre-archive environments can be managed automatically. Even large collections of unstructured information can now be analyzed, classified and integrated into a compliant information landscape. Initiatives such as i-Archon demonstrate that these capabilities are no longer theoretical.

Technology alone, however, does not change organizations.

What is needed is a culture in which transparency is valued more highly than risk avoidance. A culture where employees are rewarded for identifying problems early instead of being penalized for raising them. A culture where leaders recognize that information governance is not merely a compliance exercise, but a prerequisite for democratic accountability.

Preserving our institutional memory

The discussion surrounding the data vault therefore requires more than an investigation into what happened. It calls for a fundamental reappraisal of the government’s digital memory.

Not everything that goes wrong is the result of malicious intent. Much can be explained by the enormous complexity of modern information management combined with a culture in which avoiding risk has become second nature. Yet that is precisely why we cannot simply accept it. A government that no longer fully understands its own information gradually loses the ability to account for its actions before parliament, the courts and its citizens.

And without a trustworthy institutional memory, there can be no trustworthy government.

Perhaps that is the most remarkable lesson of all. Sometimes a few fairy tales about an imaginary Kingdom of Data tell us more about reality than we realize when we write them. Not because reality has become a fairy tale, but because good metaphors have a way of remaining relevant.

Postscript

The current discussion about the data vault reminded me of two fairy tales I wrote several years ago. The Kingdom Without a Birth Registry explores what happens when a society loses its institutional memory. The Kingdom of the Data Time Machines examines how information captured and rediscovered at different moments can create multiple versions of reality. They were written as fictional stories to make complex archiving and information governance concepts accessible. Today’s events demonstrate just how close fiction and reality can sometimes become.

Part 1 https://hanstimmerman.me/nl_nl/het-geheugen-van-de-overheid-1/

Part 2 https://hanstimmerman.me/nl_nl/het-geheugen-van-de-overheid-2/

i-Archon (Innovative Archiving for Government in the Netherlands) is a national initiative for innovative, sustainable, and intelligent archiving of government information. The initiative focuses on new methods for automatically searching, classifying, and sustainably archiving large volumes of data, including grey and dark data stored in legacy data repositories. Archival records are automatically enriched with the metadata required to comply with the Dutch Public Records Act.