ICT-kloof tussen bestuur en uitvoering Rijksoverheid

In een advies van AcICT (Adviescollege ICT Rijksoverheid, het oude BIT) over de de toekomst van de Basisregistratie Personen (BRP) – het basisregister van elke samenleving – wordt aangegeven dat de ‘opdrachtgever de leiding van het project moet oppakken’ en dat in plaats van ‘een houtskoolschets een serieuze doelarchitectuur nodig is’ om te duiden wat het project moet opleveren. Als je zoiets leest, denk je: goh, te triest voor woorden. Dat was dus (!) niet gedaan: helder eigenaarschap benoemen en een duidelijke doelbeschrijving opstellen . . .   Dat is toch de basis voor elk – potentieel succesvol – ICT-project? De staatsecretaris neemt de adviezen onveranderd over. Logisch natuurlijk, maar waarom pas na een advies van AcICT? 

Sinds ik betrokken ben bij i-mentor en vaker inzage heb in de ICT overheidsorganisatie, bekruipt mij het gevoel dat er een gigantische kloof zit tussen de uitvoeringsorganisatie en het bestuur bij de organisaties en departementen. Een uitvoeringsorganisatie die naast de wil, ook zeker de kennis en kunde heeft om succesvol ICT projecten uit te voeren. Een goedwillend bestuur dat ‘begrijpt’ dat ICT belangrijk is en nodig is voor de data-organisatie, die een overheid tenslotte is. Maar een dikke, grijze management tussenlaag die uitvoering en bestuur totaal van elkaar los heeft gekoppeld. 

Beleid, uitvoering en markt

Eind jaren negentig ontstond het briljante idee om beleid en uitvoering ‘los te koppelen’. Dan kreeg je deskundigen op beleid en deskundigen op de uitvoering. Maar men vergat dat er een gigantische kloof ging groeien tussen beleid – het bestuur – en de uitvoering. Door daarnaast steeds meer uit te besteden en aan de markt over te laten, werd de overheid een kennisloze organisatie die afhankelijk werd van consultants voor beleid en externe softwarebedrijven die de applicaties moesten ontwikkelen en leveren. Kennis die niet meer zelf in huis was, werd aangevuld met goedwillende zzp-ers die als elektronen de gaten-stroom vulden van de vertrokken kennis en kunde. 

En nu, twintig jaar later, zitten we als samenleving met de ellende. Ik heb wel gesprekken bij de overheid gevoerd, waarbij tijdens de vergadering bleek dat niemand ‘echt’ bij de betreffende organisatie of het departement in dienst was, maar daar als zzp-er of ingehuurde consultant aanwezig was. Hoe kun je dan als organisatie verwachten dat je succesvolle ICT-projecten kunt initiëren, ontwikkelen, uitbesteden en implementeren? Liefdewerk, oud papier krijg je dan. Een bestuur dat – vaak digitaal niet vaardig – de verantwoordelijkheid en dus leiding zou moeten nemen. Een uitvoering die – ondanks de vele inhuur – gedreven er het beste van wil maken, soms nog met oude gereedschappen en apparatuur. En een stroperige en risico-mijdende managementlaag tussen bestuur en uitvoering.

Zonder champion geen succes

Ik klink negatief, maar de afgelopen drie jaar dat ik diverse – vooral slecht lopende – overheidsprojecten heb mogen bestuderen, is bovenstaande conclusie steeds weer geldig. Tijdens mijn loopbaan heb ik al jong geleerd dat je allereerst een ‘champion’ in bestuur of directie moet hebben die actief betrokken is bij de realisatie van het gewenste project. Daarnaast dient een goed ontwerp, op basis van een gerichte doelarchitectuur, te zijn gemaakt. Mede voor de communicatie met het management en de rest van de organisatie over wat, hoe, en waarom deze ontwikkeling nodig is. Zie ook de blog: de Chief Meaning Officer. 

Onze overheid is in een situatie terecht gekomen dat bestuur en uitvoering op een te grote afstand zijn gekomen. Beleid en uitvoering hebben geen relatie meer. Beleid begrijpt niet wat wel en niet mogelijk is. Uitvoering begrijpt niet wat de kern van de beleidswensen waren. Een soort ‘Alice in Wonderland’ die de weg vraagt. Als het niet duidelijk is waar je naar toe wilt – het ontbreken van een goede en inhoudelijke doelarchitectuur – en het maakt niet uit wanneer je aankomt – een bestuur dat geen eigenaarschap toont – dan maakt het niet uit welke richting je opgaat. Alles lijkt goed, tot blijkt dat het de verkeerde richting was. 

Waar maak je je druk over . . . ? 

En dat ‘blijkt dat het de verkeerde richting was’ zie ik helaas te vaak opduiken in excuses dat wederom een ICT project is verzand, over budget is, terug naar de tekentafel moet, niet aan de verwachtingen voldoet of gewoon door de tijd is ingehaald. Terwijl ons dat als belasting-betaler miljoenen, tientallen miljoenen, nee zelfs honderden miljoenen euro’s extra per jaar kost. Op 17 miljoen inwoners is dat een paar euro per persoon per jaar, waar maak je je druk over . . . ? 

Maar als bezorgde burger maakt ik mij op basis van mijn professionaliteit hier boos over. Samen met nog diverse ervaren ICT-deskundigen en senior executives die aan het eind van hun loopbaan, niet meer werkend in een organisatie die mede ‘verdient’ aan die overheid, ruim hun irritatie en grieven over deze non-kwaliteit van onze overheid mogen uiten. Mijn kompaan in i-mentor Daan Rijsenbrij, heeft via WOO verzoeken diverse overheidsorganisaties gevraagd over hun visie en de onderliggende documenten hoe zij uit deze ‘dwangbuis’ denken te kunnen ontsnappen. 

WOO: een lastige hobbel

Dat is een fikse strijd: hoewel de intussen vertrokken Rutte en Kaag stelden dat we als burgers deze informatie mochten opvragen, blijkt dat lastiger dan gedacht. Vele onduidelijke niet-inhoudelijke reacties, oprecht vragende beleidsmedewerkers, dwingende juridische afdelingen, vele onbeantwoorde vragen. We hebben een Wet Openbare Overheid, maar als je naar het ICT beleid, het management, de uitvoering en vooral de genoemde kloof vraagt, sluit de overheids-oester zich snel. 

In mijn oude zakelijke beroepspraktijk omringden bestuurders zich met vele deskundige ‘mentoren’ met wie zij hun visie, uitdagingen, activiteiten en lopende projecten deelden om een eerlijk en open advies te krijgen over toekomst, richting en voortgang van de organisatie. Met i-mentor – een stichting met tientallen senior deskundigen, executives en betrokkenen uit de ICT sector, dachten we als deskundige burgers de overheid te kunnen helpen in dit lastige ICT-proces. Hen te helpen de ontstane kloof te overbruggen, wellicht te dichten. Bestuurders te helpen initiatieven te toetsen. Management te helpen bij gateway-reviews: een eerlijk antwoord of we op de goede weg zijn. De uitvoering een luisterend oor te geven. 

Bang voor oprechte deskundigheid?

Echter op ICT gebied lijkt zowel het bestuur als het management van onze Rijksoverheid ‘bang’ voor ‘externe’ deskundigen die hen terzijde willen staan om ICT projecten succesvoller te laten worden. Angst vanuit ontbrekende digitale vaardigheid? Angst voor eerlijk commentaar? Angst voor ongewenst extra werk? Angst voor kritiek? De overheidsoester blijft liever navelstaren bij zich zelf. Met te weinig internen of duur ingehuurde consultants en zzp-ers. Liever miljoenen uitgeven aan een extern bureau dan met een paar oude rotten die met liefde als bezorgde, deskundige burgers willen meedenken en hun advies en raad willen geven. 

Onze toekomst is een digitale, dataverwerkende overheid. Op dat gebied hebben we de afgelopen decennia mooie stappen voorwaarts gezet. Echter, door de splitsing beleid en uitvoering, door te veel uitbesteding naar de markt, door de kloof tussen bestuur en uitvoering, lopen steeds meer ICT projecten mis. En niet een beetje mis, maar heftig fout. Een belastingdienst die wellicht niet eens meer onze belastingen kan heffen. Een UWV die wellicht niet eens meer onze uitkeringen kan uitkeren. Een Rijkswaterstaat die de kwaliteit van onze infrastructuur niet meer kan garanderen. Een Tennet die onze energievoorziening niet meer kan garanderen. 

ICT is niet polderen maar leidinggeven

Informatietechniek is een architecten- en ingenieursvak. Het is geen vak van polderen maar van strak leidinggeven. Het ontwerpen van een informatie-architectuur vraagt deskundige architecten. Het bouwen en implementeren van een informatiehuishouding vraagt ingenieurskwaliteiten. Beiden, architect en ingenieur, kunnen alleen maar succesvol zijn als betrokken, deskundige en ‘gecommitte’ bestuurders hen leiden en steunen. Eigenaarschap en dus verantwoordelijkheid nemen voor het gedefinieerde doel. Zich daar aan ‘committen’. Helaas lijkt de overheid dat commitment intern niet meer te durven geven . . .  En zijn we als samenleving een ‘Alice in ICT-Wonderland’ geworden. 

In een volgende blog zal ik mijn gedachten laten gaan hoe dit ontstane paradigma mogelijk is te slechten . . . want er is nog hoop 😉

Photo by Pexels, Işıl