English version: scroll down

Hoe de overheid haar geheugen verloor (deel1)

Er is een taak die ouder is dan vrijwel iedere andere overheidstaak. Nog voordat overheden zich gingen bezighouden met wegen, onderwijs, gezondheidszorg of sociale voorzieningen, was er al een behoefte om de werkelijkheid vast te leggen. Mensen moesten weten wie er geboren werd, wie er overleed, wie eigenaar was van grond en wie ergens woonde. Niet omdat registratie een doel op zichzelf was, maar omdat een samenleving alleen kan functioneren wanneer feiten betrouwbaar worden vastgelegd.

Op het moment dat een kind wordt geboren en de navelstreng tussen moeder en kind wordt doorgeknipt, ontstaat er naast een nieuw leven ook een maatschappelijke vraag: hoe weten wij over honderd jaar nog wie dit kind was, wie de ouders waren en welke rechten daarbij horen? Het antwoord daarop is de geboorteakte. Een eenvoudig document, maar tegelijkertijd een van de fundamenten van onze rechtsstaat.

De overheid is daarmee niet alleen een uitvoerende organisatie. Zij is ook het collectieve geheugen van de samenleving. Zij bewaart de feiten waarop burgers hun rechten kunnen baseren en waarop bestuurders hun besluiten kunnen verantwoorden.

Juist daarom is archiveren nooit slechts een administratieve activiteit geweest. Archiveren is het bewaren van bewijs. Het is ervoor zorgen dat een besluit, een gebeurtenis of een recht niet afhankelijk wordt van herinnering, maar teruggevonden kan worden wanneer dat nodig is.

Toen bewaren nog vanzelf ging

Eeuwenlang was dat proces overzichtelijk. De informatie en de drager waarop die informatie stond, waren één geheel. Een inscriptie in een kleitablet, een tekst op perkament of later een document op papier met inkt, bevatte alles wat nodig was om de informatie later opnieuw te kunnen lezen. Wie het document goed bewaarde, bewaarde daarmee ook de mogelijkheid om de inhoud opnieuw te begrijpen.

Natuurlijk waren ook toen documenten kwetsbaar. Papier kon verbranden, inkt kon vervagen en archieven konden verloren gaan. Maar het fundamentele principe was eenvoudig: de informatiedrager bevatte én de informatie én de sleutel om die informatie te ontsluiten. Bewaren en raadplegen waren twee kanten van dezelfde medaille. Totdat eind vorige eeuw de digitale revolutie deze vanzelfsprekendheid doorbrak.

De dag waarop informatie en drager uit elkaar gingen

Met digitalisering veranderde niet alleen de manier waarop wij documenten maken. Er veranderde iets veel fundamentelers. Voor het eerst in de geschiedenis werd de inhoud losgemaakt van de drager. Een digitaal document bestaat niet meer zelfstandig. Het is afhankelijk geworden van software, bestandsformaten, databases, applicaties en technische infrastructuur. Een document dat vandaag wordt gemaakt, kan inhoudelijk nog steeds waardevol zijn wanneer het systeem waarin het is ontstaan allang verdwenen is. Daarmee ontstond een probleem dat aanvankelijk nauwelijks werd gezien. Immers: applicaties verwelken, processen vergaan; slechts onze data blijft eeuwig bestaan. 

De levensduur van de technische omgeving bleek vaak korter dan de levensduur van de informatie zelf. Een applicatie wordt vervangen. Een leverancier stopt ondersteuning. Een bestandsformaat verdwijnt. Een database wordt gemigreerd. En ergens tussen al die technische veranderingen kan iets essentieels gebeuren: de informatie c.q. de data bestaat nog wel, maar niemand kan haar meer betrouwbaar terugvinden of interpreteren. De digitale revolutie heeft ons daardoor niet alleen een overvloed aan informatie gegeven. Zij heeft ook een nieuwe verantwoordelijkheid gecreëerd: het duurzaam bewaren van informatie onafhankelijk van de techniek waarmee zij ooit is gemaakt.

De digitale achterstand die niemand zag aankomen

In sommige sectoren werd dit probleem eerder zichtbaar. In de wereld van engineering, waar ontwerpgegevens van bijvoorbeeld vliegtuigen, schepen en infrastructuur vaak tientallen jaren beschikbaar moeten blijven, werd al vroeg gezocht naar manieren om informatie los te maken van specifieke applicaties en die formaten wereldwijd te standaardiseren. Maar binnen veel ambtelijke organisaties bleef de gedachte bestaan dat informatie veilig was zolang zij ergens in een systeem stond opgeslagen.

Daarmee ontstond langzaam een digitale paradox. Hoe meer informatie de overheid produceerde, hoe moeilijker het werd om haar eigen geschiedenis terug te vinden. Documenten groeiden uit tot miljoenen digitale objecten verspreid over talloze systemen en silo’s. E-mails, documenten, scans, databases en berichtenstromen werden opgeslagen, maar niet altijd voorzien van voldoende metadata en context. De vraag verschoof ongemerkt van “waar bewaren we deze informatie?” naar een veel moeilijkere vraag: “Wat weten we eigenlijk nog over de informatie die we bewaren?” De achterstand groeide.

Toen het geheugenverlies zichtbaar werd

De toeslagenaffaire maakte pijnlijk zichtbaar wat er gebeurt wanneer een overheid haar eigen informatie niet meer als geheel kan gebruiken en kan delen. Uit onderzoek van de Boston Consulting Group naar aanleiding van deze affaire bleek dat een van de fundamentele problemen lag in de manier waarop overheidsinformatie georganiseerd was. Informatie zat verspreid over verschillende organisaties en systemen, waardoor zowel ambtenaren als burgers niet altijd toegang hadden tot het volledige beeld.

De bestuurlijke inrichting van Nederland, ‘het Huis van Thorbecke’ met zelfstandige departementen en organisaties, had in het verleden veel gebracht. Maar in het digitale tijdperk kreeg dezelfde inrichting ook een keerzijde. De historische scheiding tussen organisaties werd een digitale scheiding tussen informatiebronnen.

Een burger verwacht één overheid. Maar digitaal bestaat tegenwoordig die overheid vaak uit vele losse eilanden. En daar ontstond het echte probleem. De overheid wist niet altijd meer wat zij zelf wist. We zien de eerste sporen van digitale dementie: we vergeten wat we wisten, wat we opgeschreven hebben, wat we afgesproken hadden. En dan blijkt ons nu op te breken. Er ontstaan gaten in het geheugen van onze overheid.

Zie ook deel 2: Hoe de overheid haar geheugen kan terugkrijgen

Photo by Kampus Production

———————————  Translated by ChatGPT  ————————————

Government’s Memory

How Government Lost Its Memory (Part I)

There is one responsibility that predates almost every other function of government. Long before governments built roads, funded education, organized healthcare, or created social welfare systems, they existed to record reality. Society needed a trusted authority to document births and deaths, ownership of land, marriages and inheritances, rights and obligations. Not because recordkeeping was an administrative exercise, but because no society can function unless facts can be established and trusted over time.

The moment a child is born and the umbilical cord is cut, a new life begins—but so does a societal obligation. How will we know, a century from now, who this person was, who their parents were, or what rights and responsibilities followed from that birth? The answer is deceptively simple: a birth certificate. It is an ordinary document, yet one of the cornerstones of the rule of law.

In that sense, government is more than an executive institution. It is the institutional memory of society. It preserves the facts upon which citizens can claim their rights and upon which governments themselves must justify their decisions.

This is why archiving has never been merely an administrative process. It is the preservation of evidence. It ensures that a decision, an event, or a legal right does not depend on human memory alone, but can be retrieved, examined, and trusted whenever history demands it.

When Preservation Was Simple

For centuries, this responsibility was remarkably straightforward.

Information and its physical carrier were inseparable. Whether inscribed on clay tablets, written on parchment, or recorded with ink on paper, the medium itself contained everything needed to preserve and interpret the information. Whoever safeguarded the document also safeguarded the ability to read and understand it decades—or even centuries—later.

Of course, physical records were never indestructible. Paper could burn, ink could fade, archives could be destroyed by war or disaster. Yet the underlying principle remained constant: the information carrier contained both the information itself and the means to access it.

Preservation and accessibility were two sides of the same coin.

That principle held true until the digital revolution fundamentally changed the relationship between information and the medium on which it resides.

The Day Information Became Detached from Its Medium

Digital transformation did far more than replace paper with screens. It introduced one of the most profound shifts in the history of information.

For the first time, information became detached from its carrier.

A digital document is no longer a self-contained object. It depends on software, databases, operating systems, proprietary file formats, cloud platforms, and an ever-changing technological infrastructure. A document created today may remain valuable for decades, even though the application that created it has long since disappeared.

Initially, few recognized the implications of this shift.

Applications become obsolete. Business processes evolve. Software vendors disappear. Yet the data itself often outlives every technology that once surrounded it.

The consequence is profound. The lifespan of technology has become significantly shorter than the lifespan of the information it produces.

Applications are replaced. Vendors discontinue support. File formats become obsolete. Databases are migrated. Somewhere along that chain of technological change, something essential can happen: the information still exists, but the ability to reliably interpret it has vanished.

Digital transformation has therefore given us far more than an unprecedented abundance of information.

It has also created an entirely new responsibility: ensuring that information remains accessible independently of the technologies through which it was originally created.

The Backlog No One Saw Coming

Some industries recognized this challenge surprisingly early.

Engineering provides perhaps the best example. Design information for aircraft, ships, industrial plants, and critical infrastructure often needs to remain available for fifty years or more. Engineers quickly realized that long-term access could never depend on the lifespan of individual software applications. This led to international standards that deliberately separated engineering data from the proprietary systems that created it.

Government followed a different path.

Across much of the public sector, the implicit assumption remained that information was safe as long as it existed somewhere inside an application or document management system.

That assumption slowly created what can only be described as a digital paradox.

The more information governments produced, the more difficult it became to reconstruct their own institutional history.

Millions of digital objects accumulated across countless applications, repositories, and organizational silos. Emails, reports, scanned documents, databases, messaging platforms, and workflow systems continued to expand, but they were not always accompanied by sufficient metadata or contextual information.

Almost unnoticed, the central question changed.

It was no longer “Where do we store our information?”

It became something far more fundamental.

“What do we actually know about the information we have stored?”

With every new system, every migration, and every organizational change, the backlog grew.

When Institutional Memory Began to Fail

The Dutch childcare benefits scandal exposed, in painful detail, what happens when a government can no longer assemble or share its own information coherently.

The subsequent analysis by Boston Consulting Group revealed that one of the underlying problems was not simply outdated technology, but the way government information had become fragmented across organizations, departments, and information systems. Neither civil servants nor citizens could always obtain a complete and reliable picture because no single view of the underlying information existed.

The irony is striking.

The Dutch administrative model—rooted in the nineteenth-century constitutional reforms of Johan Rudolf Thorbecke—created strong, autonomous ministries and public agencies. Institutionally, this structure served the country well for generations.

Digitally, however, the same structure evolved into a landscape of disconnected information islands.

Citizens experience government as a single institution.

Government itself increasingly experiences its information as a collection of disconnected systems.

That is where the real problem begins.

Government no longer consistently knows what it already knows.

The first symptoms of institutional memory loss have begun to emerge. We forget what we once knew. We lose track of what we documented. Agreements become detached from their original context. Decisions survive, while the reasoning behind them slowly disappears.

The documents themselves may still exist.

But memory is more than a collection of documents.

Memory is the ability to reconstruct relationships, context, meaning, and history.

When those connections disappear, government begins to lose something far more valuable than information.

It begins to lose its memory.